来源： 财新网
如果税种设立以后，税收要素的决定权交给政府，税收法定也就没有意义；各个税种要素没有明确，以后可能会出现大量的授权立法，税收法定怎么得到保证？
税收法定对于国家治理的现代化、全面推进依法治国是关键突破口，具有“牛鼻子”的作用。当前，立法法修正更是引发公众对税收法定原则的空前关注和争议，也充分表明税收法定的意义。如何落实税收法定，是非常紧迫的问题，我们还可能让《立法法》修正案有所变化。
立法法修正案二审稿明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。而三审稿规定，税种开征、停征和税收征收管理的基本制度要制定法律，纳税人、征税对象、计税依据、税率四项要素没有了。
税收法定原则的内涵是什么？就是要把制定税收最根本要素、最基本的制度的权力收由人大行使，由法律规定，是专属于法律的事项，不能由政府行使。现行《立法法》也表明了税收法定，但对何谓税收基本制度的规定是不明确的，现在的修订也就是要明确这个问题。
税收基本制度应该包括三个事项：首先是税种的设立和废止，一个国家到底要开征多少种税，这是一个起点。
第二是设立税种之后，税种里面包含的税收要素，或者说是税种包含的纳税义务和税收负担，到底有多大，是由什么样的要素决定，决定权到底属于谁？如果税种设立以后，税收要素的决定权交给政府，税收法定也就没有意义了。税收法定的根本内容就是税收要素的法定，税种的基本要素包含纳税人、纳税对象、计税依据、税率，税收优惠无非是在要素基础上做出的调整。这四个要素不能没有。
第三是税收管理制度，也就是征收管理。三审稿把税收要素拿掉以后，人大解释说税种内含着要素，我认为这个解释不成立。税种的设立废止只是表明要开征新的税种，只能由人大来规定。至于税种包含的重要制度和政策是不是由人大决定，并没有清晰表明。不规定税种的设立和废止，而只是规定税收要素法定，恰恰可以做到税收法治，反之，则不可以。要素法定，税种肯定就法定了，两者逻辑关系应该是明确的。只有规定了税收要素，才能真正管住政府的任性征税，否则政府征收根本控制不了。比如以后开征环境税，如果不详细规定各种要素，法律恐怕就没有办法控制政府，因为《立法法》没有明确规定税收要素调整必须要经过法律。
在二审稿的基础上稍微改一下，就更科学了。税种的设立和废止，各税种纳税人、征收对象、计税依据、税率等要素，征税基本管理制度，都应该制定法律。这是从法理上讲，各国的立法上怎么表述税收法法定原则？
先看《宪法》怎么表述税收法定的，宪法的税收按说应该更加抽象。法国宪法规定各个税收的征税基础、税率必须制定法律。日本的宪法规定，税种的设立和现行税收的调整、税率由法律来规定。在宪法这种根本大法上，把税收要素，最主要的要素就是计税依据和税率都给予明确规定。
有的人认为二审稿规定的太细了，现在三审稿抽象一点。美国宪法不仅规定税收的开征、税率，而且还规定了税收的立法程序。美国税收立法程序特殊，立法议案只能是众议院提，参议院不能提，因为它太重要。众议院提出税收的议案，然后参议院再审议。这就表明对税收问题高度的慎重，因为他关注到基本的人权。
现行《立法法》这样修订，容易产生歧义，三审稿还不如现行的规定，不如不修改，现在的修订给人的印象是税收基本制度就是指税种的设立和征收管理。各个税种要素没有明确，以后可能会出现大量的授权立法，税收法定怎么得到保证？将来国务院制定各个条例，法律授权，最终会成为现在的翻版。即使没有大量授权，将来国务院财政部通过文件就可能修改税收要素。所以，税种有了，接下来怎么调整，至关重要。这样的修改会给政府提供极大的空间。
举一个例子，企业所得税由法律规定，但政府依然可以规避税收法定原则。政府出台政策，小微企业税收优惠由年应纳税所得额10万元以内(含10万元)扩大到20万元以内(含20万元)，并按20%的税率，这绝对是个好事儿。但政府的实际做法却是违法的。法律规定税率不能调整，政府没敢调整税率，因为税率是法律规定的。但从税基上调整，换算成税率，实际上就是把税率减半。这是做的好事，大家没有意见，如果不规范权力，哪天就可以做成加税。税基和税率是税收的两大核心要素，必须由人大来调整，国务院怎么能去调整？税基减半就相当于税率减半了，巧妙地规避了法律。
所以，如果只规定税种设立法律，政府想办法调整，和现在还有什么区别？立法法区分了两种专属立法权，一个是绝对的专属立法，一个是相对的专属立法，财政税收的专属立法不是绝对的，因为还可以授权。但是有一类事项的法定原则绝不允许授权，就是对人身权利的剥夺，刑法处罚，不得授权，这是绝对专署立法权。
税收法定，后面有授权条款，依然在法律上可以部分授权给国务院。我也建议对于一些调控性税种，可以作出一定的授权，至于企业所得税等就不要再由政府调整，调整没那么紧迫，常委会两个月开一次会，绝对可以应对。科学设定，可以给政府一定的治理空间，但不能这么大范围的授权。
法定法定原则的落实，不仅仅需要《立法法》，也不仅仅需要《税收征管法》，还需要《财政基本法》，以及宪法。《财政基本法》是财税领域中的基本法律，是财税法律体系建立的基石，是财税法律体系的一个标志和基础。
比如财权划分，事权划分，土地财政问题，转移支付问题，财政支出使用的越位、错位问题，非税收入问题，财税体制不合理等等，都渊源于对财税基本制度缺乏一个统筹性的法律规定。所以，要实行财政治理的法治化和现代化，必须要制定《财政基本法》。《财政基本法》的制定，对推进依宪治国也有重大的意义，因为《财政基本法》性质上是一个宪法性的法律。财政的核心就规定政府间的财政关系，也就是财权划分、财政收支体系，收入包括哪些形式，征收包括哪些规则，财政运行原则、公平原则、匹配原则、财政的层级、财政的监督、政府间的财政转移制度，这些都是一个国家宪政运行基础的制度。这些内容都应该在宪法中加以规定，德国、日本在《宪法》里面都有关于财政的一章。在我们国家，这些问题的解决必须通过《宪法》的修改。
现在财政基本法是经济宪法，不仅仅是经济中，还涉及其他领域。推进依宪治国，需要加快《财政基本法》制定。目前时机基本成熟，而且很紧迫。中央提出，2020年现代财政税收基本政策定型，怎么定型？只有六年时间了，定型的标志应当要有《财政基本法》。
实际上税收法定只能解决财政领域中的一部分问题，财税问题的真正解决还需要向财政基本法迈进。现行《立法法》同样表达财政法定原则，只能制定法律。现在大家主要关注了税收法律，一步一步来，财政法内容更广，先把最紧迫的税收法定解决了。但是，税收如何规范使用，是否用于民生，政府的支出行为不能得到监督，所谓的税收法定其实只管一半，也就是“收”，收上来之后是用于民生，还是用于三公经费，最终也还是要靠财政法定来解决。
应当把眼界放宽，《立法法》表明了财政法定原则，《财政基本法》会对财政法定原则做出更加明确、科学的界定。财税体制的法治进程才能有路线图和时间点，才能一步一步走向法治。
《财政基本法》立法框架应该包括这样几部分。总则规定基本原则，财税的基本体制，第二章财政收入，财政收入体系，财政收入包括哪些形式、税、费，税和费怎么设立，遵循什么原则，程序是什么，税权怎么划分，税前怎么花。然后是是政府间的财政管理，如何做到支出责任匹配，两种财政支出，也包括财政预算基本的规则和制度，政府间关系包括财政转移制度和财政监督，既包括财政部门的监督也包括审计部门的监督和人大的监督。然后是财政的法律责任。这样一个体系，将为财政制度的建立奠定一个法律基础，财税法治才会走的更加坚实，也走得更加有成效。
