内容提要 发票是商品生产和交换过程中重要的商事凭证，是最基本的会计核算原始凭证。加强发票管理，强化其以票控税功能，是保障税收收入的重要途径。在增值税专用发票管理日趋严密的情势下，在普通发票管理中存在的问题也逐渐引起税务机关的重视。本文从普通发票的管理体制入手，通过对现行管理体制各环节存在的问题的剖析，探讨解决问题的对策或建议，通过加强普通发票的管理，进而维护和巩固税基的完整，有效地保障税收收入的实现。
关键词：发票 管理 税收收入 税基
发票是指在购销商（产）品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动，开具、收取的收付款凭证。在商品生产和商品交换过程中，发票是最普遍、最大量的商事凭证，也是税收控管和税务稽查的重要依据，与税收管理有着直接的密切的联系。
加强发票管理可以掌握纳税人的营业行为，有利于控管税源，预防偷漏税款，维护和巩固税基的完整，保障税收收入。加强发票管理是税务机关对纳税人使用的发票凭证所实施的监督管理，同时也是税务机关稽征管理工作的重要内容。在发票管理中，金税工程的实施，对增值税专用发票的管理日趋严密，专用发票以票控税的功能得到了强化，但对普通发票的管理力度和重视程度还远远不够，弱化了发票管理的整体严肃性。从当前的税收征管情况来看，逃避普通发票管理，或利用普通发票进行偷逃税的现象还大量存在着。
目前，我国普通发票的管理体制主要包括五个环节：（1）印制；（2）领购；（3）开具和保管；（4）检查；（5）违章处罚。本文将从这五个环节入手，对普通发票管理体制各环节存在问题的进行剖析，进而探讨解决所存在问题的对策或建议。
存在的问题：
一、 印制环节存在的问题
普通发票的印制环节是普通发票管理的关键环节。在普通发票的印制上，一是普通发票防伪方式单一，防伪功能较差，较易被不法分子所仿照；二是一些发票印制企业未能较好地按照规定执行有关的保密制度，给不法分子提供了可乘之机；三是由于目前普通发票的管理机制因素，使得普通发票印制的种类繁多，不便于利用计算机进行交叉稽核。
二、 领购环节存在的问题
在领购环节，一方面，税务机关对领购普通发票的纳税人领票资格审查不严，有的甚至没有建立相应的资格审查制度；另一方面，不具备领票资格的纳税人为了取得发票，托关系，找熟人，出现了“人情票”现象，同时也滋生了税务机关内部人员的腐败行为。
三、 开具和保管环节存在的问题
普通发票的开具和保管环节是普通发票管理的重点环节。纳税人为了达到逃避发票管理，或者实现利用普通发票进行偷逃税的目的，不惜采用种种手段和方法。
（一）不开发票、大头小尾、单联填开是利用普通发票偷逃税款的三种常见手段
在普通发票的日常管理中，不开发票、大头小尾、单联填开是利用普通发票偷逃税款的三种最常见的手段。采用这三种常见手段逃避普通发票管理的纳税人主要集中在小规模纳税人、私营企业和个体工商户这三类纳税人。
（二）虚构经营内容或虚开经营金额，进行税款抵扣
在普通发票中，存在着一部分可以按照政策规定进行抵扣税款的普通发票（如货物运输发票，废旧物资、农产品收购凭证等），在增值税的管理上的问题特别突出。
对于货物运输发票，从税制体制上看，货物运输收入未列入增值税的征收范围而征收营业税，人为地割裂了增值税抵扣链条的完整性；从管理角度看，增值税和营业税分别由国税、地税两个税务执法部门分别管理，这对货运发票的管理容易出现推诿扯皮现象。这一问题的产生不仅是一个管理体制问题，更是一个税制问题。
对于废旧物资、农产品收购凭证，其功能同货运发票一样能够按照一定的比例提取进项税，是增值税的抵扣凭证。
一些纳税人为了少缴或不缴增值税税款，根据自身的行业特点，大量开具没有实际经营活动和经营金额的货运发票或者废旧物资、农产品收购凭证，虚增进项税额，人为地减少应纳税额，达到偷逃税款的目的。
（三）开具旧版发票或者作废发票，逃避纳税行为
有的纳税人不按照规定缴销旧版发票，在索取方不知晓的情况下开具，借以逃避纳税行为。有的纳税人以发票不慎丢失或保管不当为由，虽然在指定新闻媒体上作出作废声明，但由于普通发票不便于进行计算机交叉稽核，纳税人如继续使用，也不容易被发觉。
此外，在普通发票的开具上，还存在着发票开具不规范、缺栏少项、票物不符、超范围开具、违反规定跨区域开具、转借、转让、代开发票、涂改发票等现象。这些未按规定开具发票的行为直接影响了普通发票的日常管理，在不同程度上造成了税款的流失。
（四）对普通发票的保管重视程度不够
不论是税务机关还是纳税人，对普通发票的保管重视程度都不高。重专用发票的保管，轻普通发票的保管。
四、 检查环节存在的问题
在检查环节，一是对普通发票的控管不力，在工商企业中业务量大，发票用量多，税务机关难以一一查证，对于违法现象难以及时发现和纠正，致使税款流失严重；二是对普通发票缺乏有效的稽核手段，造成纳税人采取大头小尾、单联填开等非法手段偷逃税收；三是对普通发票的检查力度及重视程度不够，重专用发票的检查，轻普通发票的检查。
五、 违章处罚环节存在的问题
税务机关对普通发票的违章处罚不力，或碍于情面不予处罚、减轻处罚或以罚代刑。破坏了正常的发票管理秩序，损害了税法的严肃性。
对策或建议：
一、 增强普通发票的防伪功能，简并普通发票种类
一是在印制上推行多种防伪方式；二是在印制保密上严格执行有关保密制度；三是将普通发票全面实行防伪税控。为了便于利用计算机进行交叉稽核，建议增设行业通用发票，扩大普通发票的适用范围，进而简并普通发票的种类。
二、 改革现行税制，将交通运输业改征增值税
由于管理体制和现行税制等因素，在交通运输业征收营业税的弊端很多，不利于发挥发票以票控税的功能。将交通运输业改征增值税，并使用防伪税控系统开具货运发票，便于有效地对货运发票进行监控，维护增值税抵扣链条的完整和有效地保障税收收入的实现。
三、 严格废旧物资、农产品收购凭证的领购，加强开具内容真实性的审核
严格废旧物质、农产品收购凭证的领购制度，规范废旧物质、农产品收购凭证的填开，并加强对开具内容真实性的审核，避免纳税人虚构经营活动，虚开经营金额人为调节税款现象的发生。建议将能够抵扣税款的废旧物资、农产品收购凭证等纳入金税工程，进行严密管理。
四、 加强税务干部的廉政教育，杜绝腐败行为
深入开展廉政教育，提高税务人员防腐拒变的能力。落实税收执法过错责任追究制，加大对税务人员违法的处罚力度，杜绝以票谋私、“人情票”现象。
五、 加强发票管理方面法律、法规知识的的宣传
目前，人们对发票管理方面的法律、法规知识，特别是普通发票方面的知识知之甚少，全社会尚未形成一个正确的发票观念。因此，税务机关应加强发票管理方面的法律、法规知识的日常宣传和集中宣传，增强全社会依法纳税的意识，提高识别真假发票的能力，树立正确的发票观。
六、 建立健全激励机制，鼓励消费者索要发票
现实生活中，消费者索要发票的主动性、积极性不高，一是纳税意识淡薄，发票观念不强；二是索要发票于己作用不大。而纳税人也以种种借口不予开具发票。因此，税务机关要采取积极有效的方法,鼓励消费者积极索要发票。一方面，建立健全普通发票违章举报奖励制度；另一方面，开展普通发票抽奖活动。实践证明，开展发票抽奖活动，对于鼓励消费者索要发票有着积极的推动作用，按照便利纳税人索要发票和知道获奖情况的原则，建议推广“即开型”发票有奖活动。
七、 采用和推广税控装置
通过税控装置可以在交易现场通过光电读数器和软件等手段记录下真实、准确的交易数量、金额等纳税要素，可以使税务机关及时准确地了解纳税人和扣缴义务人应缴纳和应扣缴的税款，可以降低税收征收管理成本，加大税收管<
