如皋市是肠衣之乡，肠衣出口量占全国近三分之一。而如皋市国税局一分局又是我市肠衣企业集中的区域，目前分局现有肠衣企业18户，2003年度销售收入2.5亿元，应纳增值税额481.66万元，平均税负1.93%，收购发票填开份数28557份；2004年销售收入15495.44万元，应纳增值税额384.72万元，平均税负2.55%，收购发票填开份数16911份，一分局肠衣企业实现销售占我市肠衣行业70%左右，对该行业税收管理的每一项措施都与我市肠衣行业的发展息息相关。
一分局肠衣企业主要从事猪肠衣的收购、加工、制造销售，原材料绝大部分为猪毛肠、半成品肠衣，产成品为肠衣。而绝大部分猪毛肠、半成品肠衣都是通过个体贩子等中间商（本地、外地）收购而来的，主要是外县（市）、外省等跨区域收购居多，约占95%以上。生产的成品肠衣大部分通过间接出口和自营出口销售给欧盟等地。由于跨地区收购，以及大量无证个体贩子等中间商的事实存在，造成一方面异地收购管理难，企业异地申领收购发票更难；另一方面中间商利用串乡走户、经营灵活、货源熟悉的行天独厚优势，成为肠衣企业收购毛肠的主要渠道。而目前大量的个体无证贩子等中间商一直游离于工商、税务等部门管理之外，成为税收征管的盲点、难点，不开票销售现象已成惯例，从而导致此道环节税源大量流失，肠衣企业购进肠衣取不到供货方正式发票入帐，实际控管很难的现状。
现行政策规定，农业产品统一收购发票仅向农业生产者个人收购自产农产品时，由付款方向收款方开具的发票。由于收购发票是由企业自行填开入帐的，而对无证个体农业产品贩运者的证据难以取证。所以，对收购发票使用真实性和规范性的管理也就成为当前税收管理又一难点，实际操作难度很大，税源管理的实时性、有效性难以监控到位。当前税收征管走向两个极端：一方面是执法过右，造成疏于管理、监控不到位；另一方面是执法过左，取消用票资格，干脆停票，想管却又管不好。导致两种结果：一是监控不到位导致收购发票虚开、多开等随意性较大而得不到及时发现和查处，国家税法得不到严格执行；二是执法过头，以停票等简单代替评估和检查等管理，又严重影响了企业的正常经营和发展，影响着税务机关与纳税人、地方党政的关系。
目前，一分局管理现状主要是：自《江苏省国家税务局收购发票管理办法》出后，于6月1日逐户送达了《办法》及相关紧急通知，要求纳税人进行自查自纠。接着对照“铁本”案件进行认真排查反思，重新核定了纳税人的收购发票资格和月用票量限额等，并对纳税人进行了调查、检查等。鉴于该行业收购对象的特殊性和收购发票使用方面存在问题的普遍性，6月份逐渐暂停了该行业的收购发票发售。由于责任人员责任意识的增强，以及执法责任过错追究制等制度的实施，目前基层基本上停供了收购发票。由于肠衣行业的进项税额主要是来自收购发票计算抵扣，而收购发票的停售，使得肠衣行业一时无法适应，正常经营受到了较大程度的影响，2004年1-10月份销售收入明显锐减。因为他们更无法从无证个体贩子那里取得正式发票。既使到税务机关代开临时经营特种发票缴纳4%或6%的增值税，又受到二方面的制约：一是代开申请主体不合法，目前税法未明确收购企业可以代出售人代开发票并纳税，因为出售人才是出售纳税人；二是各地区执法尺度不统一。异地毗邻地区、省份征管力度不同，江苏省收购办法只适用于江苏省境内，省外其他地区的征管现状，造成收购发票管理偏松，地区间纳税人税收负担不公平，导致地区间货源、税源的变相争抢、外流。所以，不少肠衣企业异地注册公司、分支机构，使用异地收购发票照旧收购肠衣，从异地开具正式销售发票给本地企业入帐。这也给两地税收征管查间的相互沟通带来较大的难度，更易诱发较隐蔽的虚开、多开、代开发票等违法行为的发生，导致违法行为难以得到及时查处。
肠衣行业是我市的一大支柱产业，目前已成立了肠衣同业商会，并已通过肠衣商会牵头做了大量工作，也引起了地方政府的高度关注。基层税务部门作为税收执法部门，只有税收执法权和执行权，无税收制定权和解释权，更不能违反政策变通执行。众所周知，税收来源于经济。如何以科学发展观的思想，做到税收执法和服务经济并举，保证国家税法政策的正确贯彻到位，又切实维护纳税人的合法权益，成为当前基层税收征管中面临的重要课题。
我们认为，一是农产品收购发票的政策本身也需进行调整，国家应结合当前“三农”问题认真研究农业产品出售环节与工业收购环节之间的政策对接，既方便农民，保护农民利益，又能制约工业收购企业不实收购等违法行为。二是加强对各地个体无证贩子等中间商的跨部门联合专项整治力度，将其纳入正常管理，合法经营，公平竞争，规范市场秩序，并可辅之以优惠政策等。三是调整收购企业购进扣税政策。对以收购为主的企业实行以销定耗的销售实耗法。并参照免抵退税管理办法中留抵与退税额比较后确定退税的办法，对肠衣企业测算一个扣除率，限定行业抵扣最高限额，定期调整；或者实行简易征收。四是进一步加强税源的科学化、精细化管理，实行报验、查验制，根据肠衣行业的特点，对收购企业收购一定金额的肠衣必须向主管税务机关报验，并规定报验标准、程序，制定查验制度，实现实时控制。五是强化日常分类管理，加大行业评估和检查力度。对肠衣企业实施重点监控和税负预警，定期深入企业了解、检查生产经营、财务核算、税款缴纳情况，做到问题早发现，尽可能避免大案要案的发生。六是从政策、法律上明确农业经纪单位或个人的身份、地位。农业经纪单位或个人是现代市场经济进程中新出现的一种市场主体，起着联系农业和工业纽带的作用。对其身份的准确界定，能有效解决肠衣等行业收购或出售环节税收管理的难题，规范对农业经纪行业的法制管理。同时对收购行业的委托代购行为亦应税收上加以重新调整和明确。
作者单位：如皋市国税局
