依法征税与依计划征税，不是一个新问题。曾经，我们征税带有很强的计划性，完成或超额完成计划成为广大税务干部的“神圣使命”，甚至事关各级税务领导干部的“乌纱帽”；后来，在党中央依法治国方略的推动下，依法治税被摆上议事日程，以“六率”考核为核心的税收征管综合质量考核受到重视，税收计划的刚性开始削弱。但是，最近公布的审计署对788户企业税收征管情况的审计公告，再次使这一问题引起了社会各界的广泛关注——
审计公告：老问题重提，冲击力强大
9月16日，审计署公告了“788户企业税收征管情况审计调查结果(2004年第4号)。审计调查的788户企业，大都是财务制度比较健全、管理相对较好的重点税源大户，纳税规模占所在35个市（地）税收收入的20%左右。在肯定近年来各级税务部门积极推进各项税收征管改革、税收征管质量和水平不断提高、有力地促进了税收收入持续快速增长的同时，审计公告也揭露了当前税收征管中存在的四大问题，其中，“税务部门受税收计划和地方财政预算刚性等因素影响，人为调节税收进度”被列为首位。
《公告》称：一些税务部门在完成上级下达的年度税收计划的情况下，或者迫于地方政府的压力，人为控制税收入库进度，将税源留在企业。788户企业中有364户（占46.19%）存在此类问题。2002年底和2003年9月末，分别有106.32亿元、102.95亿元应入库税款因此未征收入库。其主要表现：一是在企业货币资金充足的情况下，税务机关有税不征；二是违规批准缓税，将税款延期入库；三是用违规退库等方法调节收入。而在经济欠发达的内蒙、江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划，征收“过头税”10.02亿元。审计调查还发现，在一些地方，国税、地税部门由于受各自税收计划的影响，对同一纳税人分别存在少征和多征两方面的问题。如湖北省红安县地税局在红安卷烟厂2002年12月底欠缴“两税”（应由国税局征收）2.23亿元的情况下，多征城建税4522万元。
《公告》一出，社会哗然。原来，交税带有商量的成分。定多少税收计划，税收机关要和上级商量；多征一点还是少征一点，企业和税收机关也有商量的空间。很多企业负责人为之困惑：税收乃国家通过法律形式向经济单位或个人无偿取得财政收入的一种法定方式，有法可依，有据可查，法律让收多少就该收多少，岂可商量着来？既然不能商量，为什么一到年底，税务人员就来企业商量，让多交一些来支持他们完成任务，或少交一些留着来年再交甚至挪作他用？税务人员也坦言：有中国特色的“税收征管”在某种程度上更像一场运动，财政压力大，税收形势就吃紧，征管稽查力度就加大。
其实，依计划征税是一个长期存在的现象，近年来这一现象已经得到某种程度的扭转。在党中央依法治国方略推出之后，依法治税被上升为新时期税收工作的灵魂，作为新的治税思想。各级税务部门为之付出了大量努力，一是修改计划编制方法，由原来以上一年收入为基数改为以前三年收入为基数，并试图采用纳税能力评估方法；二是改变对计划的考核方法，用以“六率”考核为核心的税收征管综合质量考核替代单一的税收计划考核，淡化税收计划的刚性。但问题是，要改变长期以来依计划征税的做法非一日之功，不能一蹴而就。《公告》只是使这一问题显性化，重新受到人们的关注。但由于“审计风暴”的社会效应，《公告》的冲击力更加强大。此前，从未有过类似系统、权威的审计报告出台。
依法征税：理想与现实的脱节
依法征税，不是一个深奥的理论问题，也没有观念上的纷争。“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税”，作为税收收入的原则，已成为《税收征管法》的法律条款。但一回到现实社会，真正要做到依法征税却变得难上又难了。可以说，依法征税在目前还只是一种理想与追求的目标，现实离真正的依法征税还有相当的距离。个中原因，纷纭复杂，耐人寻味。
很多人把征税随意性的板子打在了基层税收部门身上。其实，不少税务部门这样做也是无奈之举，因为现在的税收考核机制让他们不能这样做。各级税务部门不仅要完成上级税务机关下达的税收计划任务，也要完成本级政府下达的税收计划任务。哪一方神仙都得罪不起，税收计划甚至上升为“政治性任务”。完成计划，皆大欢喜，税务部门还能拿到数额不等的奖励。完不成计划，不仅影响税务部门的奖金，严重者还会影响到各级税务官员的仕途。即使在现今逐渐淡化税收计划刚性的情况下，受传统观念的影响，完不成计划的税务官员也会感到面子无光，承受着仕途升迁有形与无形的压力。这种情况下，还要食人间烟火的税务官员只能以千方百计完成税收计划任务为中心工作和第一要务，收“过头税”也就不难理解、在所难免了。
进一步思考，如果上级所下计划与依法能够征收的数额基本一致，依计划征税也就是依法征税，那依计划征税就是应该而且必须的。但这是根本不可能的。传统的计划制定办法更加大了二者的距离。长期以来，制定和分配税收计划采取的是“基数加增长率”模式，这样做有其历史的原因，对税收的持续快速增长也发挥了一定的积极作用。但这种模式让一些税务机关不得不很在乎“基数”，“基数”越大，意味着下一年的计划要大，工作更艰难。为此，税收机关一方面要做上级的工作，希望以种种主客观理由打动上级，尽可能降低计划指标。同时，为防止“基数”过大，他们往往在完成税收计划后，采取一些延压税款、有税不征等战术与策略，尽可能不多超计划，以避免“基数”越滚越大，计划越来越重。商量办税、藏富于企就由此而生了。
在上述两方面的共同作用下，一些地方为收税不够而发愁，另一些地方则为收税太多而担忧。于是，“买税”、“卖税”、“借税”等一系列怪现象就接连发生，见怪不怪了。税法在与税收计划在“斗法”中往往处于弱势，一旦税收计划与税法发生冲突，往往依据的是税收计划，而不是税法。这一现象早在1994年分税制改革以1993年为基数的“税收返还”政策中就已经得到激化，许多地区为了获得更多的税收返还，人为抬高了1993年的税收基数，但同时也使自己陷入了困难境地，“争基数”带来了其后若干年艰难的“保基数”。
如果按照税收法定以及依法征收的法律原则，税务部门人为调节税收进度和规模的行为，就是一种典型的执法犯法。而偏离常理与法理的税收计划及其考核办法，不仅充满了浓厚的人治色彩和执法者对法律的游戏心态，而且也掩饰了征管过程中执法质量本身存在的诸多问题，正是导致这种违法行为的“原罪”。
依计划征税：欲罢不能
既然依计划征税的弊端有目共睹，那为什么不用依法征税来取而代之呢？
解铃还需系铃人。剖析这一现象，还必须从这一现象的始作俑者——政府的行为入手。
政府作为一个“理性的人”，也会采取约束条件下的最优选择。在这一问题上，政府同时存在以下两种心态：
首先是不愿变革。因为：第一，传统的计划思维仍残留在不少行政官员的思想里，他们认为政府支出是刚性很强、必须得到保障的，那么，作为最重要收入来源的税收自然需要严格控制在计划之下了。多年以来的财政困境更加重了这种定向思维。第二，我国现行的分税制体制缺乏法律保障，税种的划分和共享税的分成比例仍是讨价还价的结果，即使采取了国税局、地税局分设的措施，也不能彻底消除“混库”、挤占中央收入的现象。这就使得中央政府为了保证税收收入的足额而采取税收计划的方法。第三，政府官员的短期功利行为与长官意志。在短短几年的任期内做出“政绩”是各级官员的重要目标，而许多“政绩”是需要财力支撑的，采取税收计划是保证财力充足的最有效方式。
其次是不敢轻易改革。因为改革需要成本，有时不确定因素甚至会使改革“流产”。改变依计划征税的现有状态，可能存在以下困难：第一，由于历史和现实原因，我国许多数据的可信度不高，给预测带来了困难。事实上，我国每年的税收预测可以说是不准确的，这从近几年税收收入极无规律的超预算增长中可见一斑。但同时，政府支出具有很强的刚性，如果没有与支出预算相匹配的收入硬性计划，收入变动过大，势必影响预算执行的结果。第二，改变现有格局将会导致重新处理各级政府间税收关系的难题。我国政府间的税收关系一直处于变动之中，虽然1994年分税制改革暂时划清了各级政府间的税收关系，但如果进行大变动，势必打破现有的均势，新的讨价还价情况又会发生，成为新的棘手问题。第三，现有约束激励机制改变后，如何保证税务机关对税收的应收尽收。原有的税收计划已经形成了对税务机关征管的强有力的约束激励机制，如果以税法和预测替代税收计划，能否保证税务机关严格依法征税，如何评价和监控税务机关的征管行为，并保证税款的足额上缴，这将是一个迫切需要解决的难题。
由此可见，改革的困难与阻力显而易见，维持现状乃是政府在约束条件下的最优选择。
与此同时，改革现状的外部压力虽然存在，而且随着市场化改革的深入在逐步增强，但目前这股力量还不够强大，还无法迫使政府最终依法治税。重要表现就是市场和资本的力量还没有取得根本性的成就，没能真正形成以法制约束政府收支行为，纳税人的基本权利明显缺失，对于政府无视市场和资本发展要求的行为还无能为力，只能采取各种方
