实行社会综合治税是山东省地税局新一届党组面对地税新形势、新要求做出的一项重大决策。目前，这项工作已经在全省各地蓬勃展开，并不断向广度和深度发展。举行这次研讨会的目的就是从理论上对社会综合治税做进一步探讨，就综合治税的理论基础、科学内涵和管理体系、长效运行机制的建设等问题，请专家学者发表高见，以指导我们的实践。在工作过程中，我们也在不断思考，逐步深化对综合治税的认识。下面试从实践和理论的结合上，谈几点意见，对社会综合治税做些解释说明，供研究参考。主要谈五个问题：
一、综合治税的定位；
二、综合治税的科学合理性；
三、综合治税与依法治税的关系；
四、综合治税与现行征管模式的关系；
五、综合治税持续深入健康发展问题。
一、关于社会综合治税的定位问题
税收环境综合治理一直就是我国税收法制建设的基本方略（其他执法领域也是如此，比如"社会治安综合治理"等），综合治税就成为我们应积极倡导和实践的课题。实行社会综合治税的基本宗旨在于发动全社会力量对税收资源、税收违法犯罪等现象进行多层次、全方位的监控和治理，其基本出发点是解决把税收监控和治理看成仅仅是税务机关的职责的片面观点，强调"税收是国家的税收，而不仅是税务部门的税收"，其本质就在于明确它是一种连带责任，既包括税务部门与其他政府部门间的连带责任，也包括纳税人与其他公民间的连带责任。
社会综合治税是一项正常的税收管理业务，其核心内容是税源监控。地税部门在实践基础上总结的"政府领导，税务主管，部门配合，社会参与，司法保障，信息化支撑"，这是社会综合治税的主要特点，是社会综合治税的外在表现形式，也是社会综合治税实现的手段。社会综合治税的根本目的就是在政府领导、部门配合、社会参与、司法保障的前提下，运用信息化手段和无所不在的人力资源构建起严密的税源监控网络，实现对税源的有效控管。所谓税源监控就是依据法律法规的规定，运用一系列科学有效的手段，对税源进行全方位的监督、管理和控制，以分析并掌握税基的规模与分布。税源监控的具体内容包括监控税基和监控纳税人两个方面。采取的的基本方法和手段主要有三种：一是了解并掌握纳税人财务核算和相关生产经营的情况；二是通过银行等了解并掌握纳
税人的资金周转情况，从而了解掌握税源变动的规律；第三种途径或方法就是通过票据、税控装置了解并掌握纳税人最主要的税基即流转额、现金流量。综合使用以上三种方法，不仅可以对某一纳税人的某一税种当期纳税情况进行审核，还可以通过海量信息对地区、行业纳税能力情况做出科学评价。实事求是地讲，现实税收管理工作中，我们这三个方面做得并不理想。《税收征管法》赋予税务机关监控税源的直接手段包括税务登记、帐簿凭证管理、纳税申报、发票管理、税务检查等多个环节。但由于普遍对税源的监控和管理认识不足、重视不够，导致办法不多、手段不力、预测不准。今年爆发全国性的非典疫情后，中央政府推出了对服务相关行业的税收优惠政策，但有多少纳税人因此受惠，又减少了多少财政收入，没有准确的统计数据。相比之下，香港特区政府为应对非典造成的影响，也出台了一些税收优惠政策，在公布这些优惠政策的同时，财政司长立刻就给出了这些政策预计带来的财政收入减少的数量。实际上，经济发达国家，如美国，每公布一项税收政策，同时就会公布该项政策所带来的财政收入增减的预计数量或受益纳税人的情况，这些数据的得出是建立在对税源准确掌握的基础上的。可以说，我们在税源监控方面很不到位，加强税源控管的必要性明显。
实行社会综合治税，搞好税源控管，有利于客观地确定税收收入计划，从而提高收入计划的科学性和指导性。习惯上历年编制的计划都是采用基数法加因素法。这种方法带有很强的主观随意性。如果税源监控好了，就能够对税基有较为准确的把握，在考虑重大政策调整因素的基础上，比较准确地预测出收入总量。税源底数掌握了，就为应收尽收均衡入库、依法组织收入创造了必要的条件。计划上的随意加码、量出为入，收入实现上的忽高忽低，既不科学，又不严肃，更谈不上"依法"。
搞好税源监控有利于发现新的税源，是税收政策调整和税制改革的基础。广义的税源监控不仅包括现实税源，也包括潜在税源。随着社会主义市场经济的深入发展和经济结构的不断调整，税源状况也时刻发生着深刻的变化，一些税源萎缩了，新的税源产生了。税收政策调整乃至税制改革要跟上税源状况的化、反映这些变化，必须对税源变化有深入准确地把握。税源的有效监控有利于促进税收制度的健康和完善。
税源监控是税收征管的基础，搞好税源监控是提高征管质量，增加税收收入的必由之路。当前我国税收流失到底有多大、征管损失率有多高，很难说清楚，税源不清，监控不力，是造成税收流失的主要原因。虽然近年来税收征管不断强化，收入不断增长，但各地区、各部门之间税收征管质量存在很大的差距。挖掘社会各界与税务系统的管理潜力，搞好税源监控，摸清税源底数和税基，征管质量评判才会明确，税收收入才会稳定持续增长。税源控管，是各项税收管理的前提和不可或缺的重要环节。
综上所述，无论在理论上还是在实践上，社会综合治税的要求都客观存在，自觉实行社会综合治税是实现税收工作依法治理的必然选择。
二、关于社会综合治税的科学合理性问题
这里想用以下三点说明，在税收征纳主体即税务部门和纳税人之间引入"第三部门"和社会公民介入的合理性。
实行社会综合治税的主要目的在于解决税收征纳双方的信息不对称问题。我们知道，税务机关对纳税人实施有效的监控的实质内容就是纳税人的涉税信息，纳税人的涉税信息就构成了税源监控的基础，也是整个税收管理的基础。但是，纳税人对自己的涉税经济活动信息了如指掌，税务机关则不然，纳税人和征税人之间存在着信息不对称。社会综合治税就是在围绕着怎样打破或者解决这个信息不对称的局面而展开。可见，解决税收流失问题的要点在于拓宽税务机关获取纳税人涉税信息的渠道，加大信息量；途径在于从制度上设计一种激励机制（包括行政的、法律的；自愿的、强制的；有偿的、无偿的），增加征纳双方的信息披露量，减弱征纳双方之间的信息不对称程度。显然，我们实行社会综合治税的"政府领导、税务主管、部门配合、社会参与、司法保障、信息化支
撑"模式，就是为了解决征纳双方的信息不对称。与政府各部门实现信息沟通和共享，利用协税护税网络和组织多渠道获取有用的涉税信息，以及采取"发票抽奖"、使用税控收款机等社会综合治税的一些形式，正是解决税收流失问题的有效渠道和方法。由此可见，社会综合治税制度产生的客观条件是征纳双方之间的信息不对称，而社会综合治税的宗旨也恰恰在于弱化信息不对称的程度，提高税收征收管理效率--这是需要社会参与实现社会综合治税的第一个理由。
实行社会综合治税的要害在于解决信息成本问题。不管古代还是现代国家，政府获取信息的能力至关重要。政府获取信息，一种方式是现代模式，信息的获取依赖独立的专业化的公共力量，比如专职的税务人员、警察、政府官员等，这就势必造成政府机构膨胀，行政成本过高。在中国传统的政府管理中，采取过另外一种方法，就是以连带责任为主要内容的综合治理模式。这种模式规定，居民邻里之间、亲属之间和官员之间负有相互纠举、告奸和举报的责任。开始，这些规定只限于行政、司法和保安，以后代代沿袭，逐步延伸到了赋税领域。实际上，这就是税源监控的一种综合治理模式，很好地解决了政府人力不足和获取信息能力的不足。由于相近人群之间的信息获得较为容易和准确全面，利用民间信息资源，就是政府的一个理性选择。在一个社会里，如果一个人的行为能被一部分人群以相对较低的信息成本观察到，而其他人群观察该行为的成本较高，那么，让信息成本较低的人群行使监督的权力就可以大大地节约监督的成本。就整个社会而言，这种基于信息优势的综合治理是一种相对有效的制度安排。这是"小政府"在有限信息约束条件下控制大国家的有效手段，与我们实行社会综合治税，充分利用外力，扩大信息获取渠道，最大限度地掌握涉税信息，降低税收执法成本的初衷是完全一致的。
事实上，作为政府治理体系的重要组成部分，在税收管理中实行社会综合治税不仅提高了税收管理效率，同时，也从整体上降低了政府管理的边际成本，提高了政府管理的效率和水平，因此，综合治理作为一项有效的方式方法早已在政府管理的其他领域广为实践，实行多年的"社会治安综合治理"就是比较突出的一例。从税务部门角度看，我们也在为其他部门的综合治理做贡献，比如，为降低行政成本，税务部门早已在配合其他部门工作了，更准确地说是做了许多其他部门分工范围内的工作：在近年来的整顿和规范市场经济秩序工作中，全国各级税务部门配合卫生部门整顿和规范有毒有害化学品生产、销售和使用行业的经济秩序，配合民航管理部门整顿机票销售秩序，配合海关打击走私等，在去年全国加油站和集贸市场专项整治工作中，政府相关职能部门更是密切配合，形成了政府管理的合力。还有，税务部门依据国务院的规定，征收教育费附加，专款专用；依据国家规定，为文化部门代征文化事业建设费；依据山东省政府的规定，为旅游部门代征旅游事业发展费；全国有19个省市自治区和计划单列市的地税部门为劳动与社会保障代征社保费，（今年前三季度，负责征收社保费的19个省、自治区、直辖市和计划单列市的地税部门共组织社保费收入1210亿元，同比增长27．5％，增收261亿元其中广东地税部门征收社保费246亿元；江苏182亿、辽宁125亿元和浙江123亿元）；有的地方为残联代征残疾人就业保证金等。此前，我省税务
